[기독일보 조은식 기자] 국가혁신을 위한 연구모임과 바른개헌국민연합이 공동으로 "자문위 지방분권 개헌안 무엇이 문제인가?"란 주제를 갖고 '개헌 토론회'를 개최했다. 15일 국회 의원회관 제2소회의실에서 열린 행사에서 이광윤 교수(성균관대 법학전문대학원)는 국회 개헌특위 자문위원회 시안에 대한 문제점을 조목조목 지적했다.
이광윤 교수는 "전국시도지사협의회에서 끊임없이 지방자치단체에게 형식적 의미의 입법권을 부여하고, 재정권을 강화해 스위스 같은 연방 국가를 모델로 하되 최소한 준 연방제를 실시한다는 연방제 분권개헌론을 제기했다"며 "그 골격이 국회 개헌특위 자문위원회 시안에 거의 반영됐다"고 했다. 또 "정의당의 개헌안도 이와 거의 유사하다"고 지적하고, "더불어민주당 안이나 정부안도 국회 개헌특위 자문위원회 시안을 거의 수용하거나 약간 수정하여 타협을 도모할 것으로 예상된다"고 했다.
국회 개헌특위 자문위원회 시안, 혼동 투성이다
그러나 이광윤 교수는 "자문위 시안이 이론적 혼동 투성이"라고 지적했다. 먼저 "지방분권개헌론의 핵심은 입법권을 분권한다고 하는데 국가의 권력을 형식적으로 행정, 입법, 사법으로 보았을 때 입법권이나 사법권을 분권하면 연방(입법과 사법), 또는 준 연방(입법)제를 도입하는 것으로 이것은 연방국가의 支邦, 즉 국가 또는 준 국가를 구성하는 것이기 때문에 지방분권이라고 말할 수 없다"고 지적하고, "특히 입법권을 분권하는 것은 정치적 분권"이라며 "지방분권이란 ‘행정적 분권’을 말하는 것으로, 행정권을 법인격 단체에게 분권하는 방법 중 사무적으로 분권하여 영조물법인을 구성하는 것이 아니라 지역적으로 분권하는 것을 말 한다"고 설명했다. 때문에 그는 "지방분권이라고 하면서 입법권의 분권을 말하여서는 안 되고 입법권을 분권하는 것은 최소한 지역주의(Regionalisme)에 해당해야 한다"고 했다.
또 이 교수는 "국가형태를 혼동하고 있다"고 지적 했다.그는 "우리나라는 모든 정치적 권력이 중앙에만 있는 단일국가"라 설명하고, "지방분권을 논한다면 우리나라에 대하여는 지방자치단체의 권한 증대에 관하여만 말하여야 하고 준 연방국가인 스페인의 자치공동체나 이태리의 지역(Regione)는 준 국가에 해당하기 때문에 이들 나라의 지방분권을 말한다면 자치공동체나 지역(Regione)밑의 단위에 대하여 말하여야 하는데, 시안의 설명에 의하면 지방분권이라고 하면서 자치공동체나 지역 (Regione)을 말하고 있고, 이탈리아나 스페인의 자치공동체나 지역(Regione)을 프랑스, 일본 우리나라 등의 단일국가의 광역자치단체와 같이 설명하고 있다"면서 "특히 독일, 스페인 등 다수의 외국헌법에서도 지방자치단체 일반을 지치하면서 지방정부가 입법권을 행사할 수 있는 규정을 두고 있다는 설명은 사실이 아니"라 했다.
셋째로 이 교수는 '자치입법' 용어를 사용하는 것과 관련, "자치입법이 지방자치단체의 규범을 말한다면 지방자치단체는 형식적 의미의 행정권을 분권 받은 기관이므로 행정입법일 수 밖 에 없다"며 "우리만 유독 행정입법으로 해석한다는 비판인데 외국의 경우도 支邦 또는 準支邦(란트, 자치공동체, Regione등) 밑의 단위는 행정입법"이라 설명했다. 또 "스위스에서도 支邦인 Canton 밑의 commune은 명령권을 가진다"고 말하고, "commune은 마을공동체이기 때문에 우리나라와 같은 국가와 마을 공동체 사이의 자치단체가 아니므로 스위스에는 우리나라의 지방자치단체에 해당하는 지방단위가 없다"며 "시안의 설명은 사실이 아니"라 했다.
국회 개헌특위 자문위원회 시안, 비현실적이다
이광윤 교수는 시안이 "비현실적"이라고도 비판했다. 그는 "재정조정제도 같은 것은 연방국가에서 채택하는 제도이기 때문에 단일국가인 우리나라에는 해당하지 않을 뿐만 아니라 시안에 의하면 '지방정부 의견을 청취한 후 법률로 정한다'고 하여 지방정부의 의견에 따라 좌우되므로 재정균형을 달성하기 어렵다"고 밝히고, "제 118조 2항 3항의 지역법률제정권을 지방자치단체에게 주게 되면 지방자치단체 상호간에는 우열이 없으므로 대한민국은 240여개의 국가들로 구성된 준 연방국가가 되는데 그렇다면 수십 개도 아니고 240여 개나 되는 지방 국가들의 지역법률들에 대한 통제를 모두 헌법재판소에서 위헌심사를 하여야 하는 국가경영 불능상태가 될 뿐만이 아니라 국민들 간의 기본권 보호정도가 달라지므로 민주주의의 중요한 기본원칙인 평등원칙을 파괴하게 되어 균형발전에 반한다"며 "세계에서 연방의 州(국가)나 地域국가의 準州(자치공동체 등) 말고 그 밑의 시군구에 까지 지방법률 제정권을 부여한 국가는 하나도 없다"고 했다.
국회 개헌특위 자문위원회 시안, 헌법적 금기 시도?!
이광윤 교수는 "제40조 “입법권은 국민 또는 주민이 직접행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다.”는 규정에서 입법권을 국민이나 국회가 아닌 주민이나 지방의회가 행사하는 것은 지방자치단체가 행정, 입법, 사법의 3권 중 행정권의 지방에로의 분권이 아닌 형식적 의미의 입법권을 분권하는 것이므로 이는 행정적 분권이 아닌 정치적 분권을 의미하므로 연방 내지 준 연방으로 국가의 형태를 바꾸는 것"이라 지적하고, "이렇게 하려면 헌법 제1조를 개정하여야 하는데 이러한 국가형태의 변경은 유구한 역사와 전통에 빛나는 대한민국을 변경시키는 것이기 때문에 헌법적 금기사항"이라며 "이러한 헌법적 금기사항을 단순한 헌법 개정으로 깨면서 국가형태를 바꾸는 것은 촛불집회에 나타난 국민의 뜻이 아니"라 했다.
이 교수는 "수 백 개의 공국으로 분열되어 있던 독일이 종교전쟁에서 영국과 프랑스 군대의 파트너를 바꿔 가면서 분탕질 하였던 복수전에 얼마나 민족의 긍지를 짓밟히고 신음하였던 지를 역사는 말해주고 있다"고 지적하고, "그 후 민족정신이 자각된 독일은 수십 개로 통합된 뒤 독일 통일을 이루어 오늘날의 연방국가의 토대를 마련한 것"이라 했다. 또 "이태리 남부를 통일하여 전국통일을 위하여 헌납한 가리발디의 활동을 비롯한 이태리의 통일 운동(Risorgimiento)의 정신을 되새겨볼 필요가 있다"고 말하고, "스페인의 지역 국가(준 연방국가) 역시 통합 과정을 통하여 지역 국가가 탄생한 것"이라며 "피를 많이 흘리고 얻어낸 삼국통일 이래 세계에서 유래 없는 동질성을 지닌 유구한 역사와 전통의 단일민족 국가를 단순한 헌법 개정을 통하여 분열시키겠다는 것은 논의의 대상이 될 수 없는 초헌법적 발상"이라 주장했다.
한편 행사에서는 정종섭 의원(국가혁신을 위한 연구모임 대표의원)과 최대권 교수(서울대 헌법학 명예교수, 바른개헌국민연합 상임대표)가 개회사를 전했다.
정종섭 의원은 "지방분권을 위해 지금도 할 수 있는 것들은 내버려둔 채, 청와대는 오는 21일 개헌안 발의를 예고하는 등 청와대 주도의 개헌작업을 강행하고 있다"고 지적하고, "대통령이 개헌안을 내놓고 국회를 압박하는 것은 국민과 국회를 무시하는 처사"라며 "개헌의 시기도 임박해있는 지방선거에 하자는 것은 개헌을 선거에 이용하겠다는 전략적 의도로 보인다"고 했다. 최대권 교수는 " 개헌을 빙자해서 우리나라를 연방국가로 만드는 것은 김일성이래로 북한이 수십 년간 주장해온 연방제 통일방안을 수용하기 쉽게 그 토대를 만들어준다는 우려가 있다"고 지적하고, 이외에도 여러 가지 반대 근거를 이야기 한 후 " 지방분권 개헌 논의를 강력하게 반대하는 의견 개진으로 인사말을 대신 한다"고 했다.
또 행사에서는 토론 시간 유민봉 자유한국당 의원과 정준현 단국대 법학과 교수, 박희권 전 스페인 대사, 지영준 법무법인 저스티스 대표변호사 등이 패널로 참여해 함께 토론을 벌이기도 했다.
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